15 April 2013 by Marc-Andre Lagrange
The unexpected occupation of Lubumbashi, the second largest city in the Democratic Republic of Congo (DRC), by 440 Mai-Mai fighters last month is another sign of the central government’s lack of capacity to govern, ensure security or pursue reform. The occupation, which resulted in 35 dead and 53 wounded, serves as a reminder that the country’s crisis is not limited to North Kivu, in eastern Congo, or to warlords.
By raising the flag of the state of Katanga (independent from 1960-1963) on Moïse Tshombe Square in the centre of Lubumbashi, the Mai-Mai Bakata Katanga group performed a powerful symbolic act. Katangan separatism has haunted Congolese politics since independence in June 1960. The province is the country’s economic crown jewel, as industrial mining activities are concentrated there. But despite Katanga’s (and Lubumbashi’s) strategic importance, Mai-Mai Bakata Katanga entered the city with no resistance from the security forces and no protest from the population. The provincial and national governments were taken by surprise.
Since President Joseph Kabila’s controversial election victory in November 2011, government control over DRC territory has been in drastic decline. Beyond the fall of Goma to the M23 rebellion, Kinshasa has failed to repel the activities of various armed groups: the Mai-Mai Morgan in Province Orientale, the Ituri Resistance Patriotic Front (FRPI) and the Mai-Mai Yakutumba in South Kivu, Rayia Mutomboki in North and South Kivu, as well as the Mai-Mai Gédéon in Katanga. (On the eastern Congo armed groups, see our October 2012 briefing, Eastern Congo: Why Stabilisation Failed. On the Katanga armed groups, see our report Katanga: The Congo’s Forgotten Crisis.) Despite acts of violence and the displacement of 100,000 civilians since November 2011, the Congolese government neglected the Mai-Mai threat in central Katanga for months, revealing its complete indifference towards protecting its population. The government has also been surprisingly cavalier in not protecting a crucial source of its own revenue, even as it announced, in March 2012, a revision of its mining code aiming at increasing tax income.
These events also illustrate the difficulty of reform, particularly decentralisation (see our briefing Congo: A Stalled Democratic Agenda). The Mai-Mai Bakata Katanga secessionist claims (in Kiswahili, their name literally means “dividers of Katanga”) are in part a consequence of the government’s failure to implement a constitutional provision to divide the country into 24 provinces and to share tax revenues between the central government (60 per cent) and the provinces (40 per cent).
Now that the president has decided, at the beginning of this year, to implement decentralisation using Katanga as a test case, the province is supposed to be divided in four smaller provinces. The losers and winners of such partition follow a north-south division between poor Katanga (north) and rich Katanga (south, where all the mining industry is located). While some southern politicians favour decentralisation, northerners, particularly the Balubakat community and the extremely popular provincial governor, Moïse Katumbi, are opposed. The attack on Lubumbashi happening just as the president decides to re-launch decentralisation is probably not a coincidence: local politicians often manipulate Mai-Mai fighters to pressure the central government. While it is not apparent which political faction is behind this latest incursion, it is clear that, in Katanga, decentralisation is a divisive issue that could turn a poorly controlled province into a hotspot.
Events in Lubumbashi also demonstrate that President Kabila is losing his grip over his last stronghold. He was elected in 2006 with votes mostly from the eastern provinces, but in 2011 lost support in the Kivus due to the integration of the National Congress for the Defence of the People (CNDP) militia into the army, making his Katanga support decisive. His announcement of decentralisation there has alienated part of the provincial political elite, a very strategic constituency in a context where struggles between Katanga’s big men already sound like pre-electoral campaigning.
Since the death of Katumba Mwanke, Kabila’s special adviser and former Katanga governor, in February 2012, the presidential political clan has been torn apart by internal conflicts. Federalists like Jean-Claude Mayembo, the president of Congolese Solidarity for the Democracy (SCODE) and Gabriel Kyunguwa Kumwanza, the president of the National Union of Federalists of Congo (UNFAC) and chairman of the provincial assembly, accuse Kabila of favouring non-Katangese and attempting to impose his family members on the Katangese political establishment. Criticism and open division are increasing among the president’s Balubakat supporters. Daniel Ngoy Mulunda, the chairman of the electoral commission, who many observers believe helped secure Kabila’s 2011 election victory, reportedly accused him in front of Katanga’s provincial assembly of being an ingrate. In addition, civil society groups have even accused some former and current figures in Kabila’s government of complicity in the takeover of Lubumbashi.
The Katanga governor and the UN mission in the Congo (MONUSCO) managed the Lubumbashi crisis, persuading the Mai-Mai Bakata fighters to surrender. Once again, the UN and local authorities filled the vacuum, bringing stability in the absence of the central government, which for its part only subsequently initiated a parliamentary investigation of the “Lubumbashi event” and suspended the general in charge of security in the province.
President Kabila appears to be losing more and more control over DRC territory: the combination of a security vacuum, his loss of influence over Katangese politicians and a set of high-risk policy decisions is a dangerous mix. He relies on actors outside his government to provide security, the latest example being the deployment of troops from Southern Africa Development Community countries to accomplish the mission the Congolese army has been unable to fulfil since 2006: neutralising Congo’s armed groups. With the vote on UN Security Council Resolution 2098 on 28 March, authorising the creation of an intervention brigade, the fight against the armed groups in Eastern Congo has become, now more than ever, the business of regional forces.
The decision by DRC’s partners to take a robust security role in support of the Kabila government was understandable back in 2006, when it was newly elected at a time of great optimism. But in 2013, after seven years of its rule, institutions remain weak and the government has demonstrated a consistent lack of both interest and capability in improving the security of the Congolese population. These lost years have led to a regime completely dependent on external support and a system of “governance by substitution” in the DRC. The UN now and the UN/SADC forces tomorrow provide a safety net to the regime; Western donors, NGOs and churches provide social services to the population; and China and the private sector build road infrastructure.
After refusing to reform from 2006 to 2011, President Kabila now seems to agree with decentralisation and reform of the security sector and natural resources sector. This may, however, be too little too late: because of the fraudulent 2011 elections, the de facto suspension of the provincial electoral process (local polls were meant to take place in 2007 but have been continually pushed back), and the 2012 North Kivu crisis, Kabila’s political credibility is at an all-time low. Whether his regime can now push through measures as politically sensitive as decentralisation, natural resource sector reform and security sector reform without stoking further, potentially even more violent, instability, remains to be seen.
La prise de Lubumbashi : gouvernance par substitution en RDC
L’occupation surprise de Lubumbashi, la seconde ville de la République démocratique du Congo (RDC), par 440 combattants Maï-Maï le samedi 23 mars 2013 est révélatrice de l’effondrement de la capacité du régime congolais à gouverner, assurer la sécurité et se réformer. Cet évènement inattendu, qui a fait 35 morts et 53 blessés, est venu brutalement rappeler que la crise que traverse la République démocratique du Congo ne se limite pas au Nord Kivu, dans l’Est du pays, et à un problème de seigneurs de guerre.
En arborant le drapeau de l’Etat indépendant du Katanga des années 1960 à 1963 sur la place Moïse Tshombe, en plein centre de Lubumbashi, les Maï-Maï Bakata Katanga ont posé un acte symbolique fort. Non seulement la tentation sécessionniste du Katanga hante l’histoire congolaise depuis l’indépendance mais le Katanga est aussi le poumon économique du pays où se concentre l’industrie minière.
En dépit de l’importance stratégique du Katanga et de Lubumbashi, les Maï-Maï Bakata Katanga sont entrés dans la capitale provinciale sans résistance des services de sécurité, accompagnés par l’indifférence bienveillante de la population et à la surprise des autorités provinciales et nationales.
Depuis l’élection controversée de Joseph Kabila en novembre 2011, le contrôle du territoire par le pouvoir congolais se réduit comme peau de chagrin. Outre la chute de Goma, la capitale du Nord Kivu, aux mains du M23, Kinshasa n’a pas su répondre aux exactions des nombreux groupes armés qui évoluent dans l’Est du pays : les Maï-Maï Morgan en Province orientale, le Front de résistance patriotique en Ituri (FRPI), les Maï-Maï Yakutumba au Sud Kivu, les Rayia Mutomboki au Nord et Sud Kivu et les Maï-Maï de Gédéon au Katanga. (Sur les groupes armés congolais, voir le briefing de Crisis Group d’octobre 2012, L’Est du Congo : pourquoi la stabilisation a échoué. Sur les groupes armés du Katanga, voir le rapport Katanga : la crise oubliée de la RDC.) Malgré les violences et le déplacement d’environ 100 000 personnes, le gouvernement congolais a laissé les Maï-Maï se développer dans le Katanga central depuis plusieurs mois. S’il n’est pas surprenant que le gouvernement néglige la sécurité de ses populations, il est plus surprenant qu’il ne sécurise pas le poumon économique du pays au moment même où il parle de réviser son code minier afin d’augmenter ses recettes fiscales. Outre un déficit abyssal de sécurité, ces événements illustrent aussi l’impossibilité d’avancer sur une réforme clé pour le pays : la décentralisation (sur ce thème, voir le briefing de Crisis Group, Congo : l’enlisement du projet démocratique). La revendication sécessionniste des Maï-Maï Bakata Katanga (en swahili « Maï-Maï coupeurs de Katanga ») renvoie à l’inachèvement de cette réforme constitutionnelle qui prévoit la division du pays en 24 provinces et un partage des revenus fiscaux entre l’Etat central (60 pour cent) et les provinces (40 pour cent).
L’application de cette réforme au Katanga comme projet-pilote, décidée au début de l’année par le président Kabila, implique la division du Katanga en quatre sous-provinces. Les perdants et les gagnants d’une telle partition suivent la ligne de clivage entre le Katanga pauvre (le Nord) et le Katanga riche (le Sud où se concentre l’industrie minière). Tandis que certains politiciens du Sud y sont favorables, ceux du Nord, les Balubakat, et le très populaire gouverneur de la province, Moïse Katumbi, s’y opposent. Dans ce contexte, l’attaque de Lubumbashi par des Maï-Maï favorables à l’indépendance du Katanga n’est certainement pas une coïncidence : ces combattants ne sont souvent que le bras armé des politiciens locaux pour faire pression sur le gouvernement central.
Plus profondément, les évènements de Lubumbashi illustrent aussi la perte de contrôle du président Kabila dans son dernier fief. Elu en 2006 grâce aux voix des provinces de l’Est, Joseph Kabila a perdu ses soutiens dans les Kivus en 2011 suite à l’intégration du Conseil national pour la défense du peuple (CNDP) dans l’armée, faisant ainsi du Katanga une région clé. Or en annonçant la décentralisation au Katanga, il s’est aliéné une partie de l’élite politique de cette province, qui constitue une base politique stratégique, dans un contexte où la lutte entre les barons de la politique katangaise a déjà des accents pré-électoraux.
Depuis la mort de Katumba Mwanke en février 2012, le conseiller spécial de Joseph Kabila et ex- gouverneur du Katanga, le clan politique du président s’entredéchire. Les fédéralistes tels Jean-Claude Mayembo, le président de la Solidarité congolaise pour la démocratie (SCODE) et Gabriel Kyungu wa Kumwanza, le président de l’Union nationale des fédéralistes du Congo (UNAFEC) et de l’assemblée provinciale, accusent le président Kabila de favoriser les « non-originaires » et de tenter d’imposer des membres de sa famille dans la classe politique katangaise. Les divisions apparaissent au grand jour dans le fief balubakat du président maintenant ouvertement critiqué. De même, Daniel Ngoy Mulunda, le président de la Commission électorale nationale indépendante qui, d’après certains, aurait joué un rôle clé dans la victoire de Kabila, aurait publiquement accusé ce dernier d’ingratitude devant l’assemblée provinciale du Katanga. De plus, des organisations de la société civile mettent en cause certains caciques passés et présents du régime dans la prise de Lubumbashi.
Finalement, la mini-crise des Maï-Maï Bakata Katanga a été gérée par le gouverneur du Katanga et la mission des Nations unies au Congo qui ont obtenu leur reddition. Une fois de plus, les Nations unies et le pouvoir local ont dû se substituer à un gouvernement absent qui a tout de même lancé une enquête parlementaire sur les « évènements de Lubumbashi » et a suspendu le général responsable du Katanga.
Le territoire congolais semble échapper de plus en plus au contrôle du président Kabila : le vide sécuritaire, la perte d’influence sur les barons de la politique katangaise et des décisions risquées comme la décentralisation forment un cocktail explosif. Au plan de la sécurité, le président Kabila compte désormais plus sur des acteurs extérieurs que sur son gouvernement. Dernier exemple de cette politique : le futur déploiement de troupes des pays de la Communauté de développement d’Afrique australe (SADC) pour remplir la mission que l’armée congolaise s’est révélée incapable d’accomplir depuis 2006 (neutraliser les groupes armés). Depuis la création d’une brigade spéciale d’intervention par la résolution 2098 du Conseil de sécurité des Nations unies le 28 mars 2013, la lutte contre les groupes armés est devenue l’affaire des forces de la région.
La décision des partenaires de la République démocratique du Congo d’assumer un rôle sécuritaire plus offensif au profit du gouvernement congolais aurait été compréhensible en 2006, lorsque les espoirs de renouveau existaient encore. Mais en 2013, après sept ans de régime kabiliste, les capacités de gouvernance institutionnelle sont toujours très faibles et le régime a démontré son manque d’intérêt et de capacité à assurer la sécurité de sa population. Le résultat de ces années perdues est un pouvoir qui est complètement dépendant de soutiens extérieurs et un système de « gouvernance par substitution ». Les forces des Nations unies aujourd’hui et les forces combinées des Nations unies et de la SADC demain fournissent un filet de sécurité au régime ; les bailleurs occidentaux, les ONG et les églises fournissent des services sociaux à la population ; et la Chine et le secteur privé construisent des infrastructures routières.
C’est le même pouvoir qui, après avoir dit non aux réformes de 2006 à 2011, semble maintenant acquiescer à la décentralisation et aux réformes du secteur de la sécurité et du secteur des ressources naturelles. Ces concessions risquent, cependant, d’être trop minces et trop tardives : les élections frauduleuses de 2011, la suspension des élections provinciales et la crise du Nord Kivu en 2012 ont réduit la base politique du régime à néant. Il reste donc à savoir comment le pouvoir peut maintenant s’engager dans des politiques aussi sensibles que la décentralisation et les réformes du secteur de la sécurité et du secteur des ressources naturelles sans générer davantage d’instabilité et de violences.